人民监督员的制度价值与制度边界
  ●人民监督员制度的一般意义在于,它作为一种新型的监督形式,丰富了我国的监督理论和监督制度,使我国的监督制度体系进一步趋于严密和系统。
  ●人民监督员的监督具有特殊的制度构建意义,集中表现在它在混合监督性质的基础上,起到了沟通权利型监督和权力型监督的桥梁作用。
  ●人民监督员的监督来源于社会监督而非法律监督,它是权利型监督而非权力型监督,因此应当与一般的社会监督、专门的检察监督、人大监督等监督形式区别开来。
  一、人民监督员监督的制度价值
  监督是当下人们议论较多的热词,形形色色、各种各样的监督制度的构建,成为我国法制建设过程中的一个系统工程,也是中国法治发展的一种路径依赖。各种监督制度,成形的与不成形的,老牌的与新兴的,体制里的与体制外的等等,均纷纷登场,有的被称为监督制度的改革与完善,有的则以新兴的监督制度的萌芽与发展为名义,一时间,监督制度的架构成为亮点工程。各种监督的机能是不同的,正如其名称不尽一致一样。各种监督或监督制度在法律属性以及运作机理上有所区别,它们的相互独立性正是其存在的客观依据。监督与监督之间的界限虽然在实践所溅起的尘埃中,有时会陷入模糊状态,然而,只要其以一种独立的监督制度的形象和名义出现,只要其有独立存在的现实必要性和制度可能性,那么,在法学理论和法律制度建设上,一个至关重要的课题就是保持它们之间的区别,同时不要抹杀它们之间的有机关联性;正是它们之间既有联系又有区别的关系特征,确保了我国监督法律制度建设之树的丰茂性和体系性。人民监督员的监督就属于一种新兴的具有独立特征的正处在发展和完善之中的监督制度;它在监督系统中的加盟和壮大,既具有一般的意义,又具有特殊的意义。
  人民监督员制度的一般意义在于,它作为一种新型的监督形式,丰富了我国的监督理论和监督制度,使我国的监督制度体系进一步趋于严密和系统。监督制度与任何法律制度一样,均有一个自成体系的严密结构,这个结构不是一成不变的,相反,它是与时俱进的,换而言之,这个监督制度的体系结构,既具有相对的稳定性和静态性,也具有绝对的变易性和动态性。监督法律制度的生命就在于它与司法实践的需要相适应,就在于它能够因应实践之需而动态地调整。僵化的监督制度是没有生命力的。
  然而,人民监督员制度的产生绝对不是仅仅在众多的监督丛中,增加一枝与既存监督形式相同或相似的监督之花而已。相反,它在监督丛中的出现,乃是推出了一种从来就未曾见到过的新型监督形式,这种形式体现在它的混合监督性质之中。
  人民监督员的监督,既不属于权利型的监督,也与权力型的监督有异,但同时又与它们二者均有某种“家族相似性”。人民监督员的监督产生于权利型的监督,但从其一产生,就与严格意义上的权利型监督分道扬镳了。权利型监督就其本质乃是一种宪法意义层面上的监督,是人民所享有的一种本原的、不证自明的监督权利。这种监督权利乃是人权的有机组成部分,是人民保留的天然权利,是不可被剥夺的。但同时,权利型的监督也仅仅是一种舆论性的监督,通过这种监督,其所表达的是一种范围或宽或窄的民意,因而也是一种民意监督,典型的是媒体监督;目前所热议的网络监督也是一种民意监督,也属于权利型监督的范畴。然而,人民监督员的监督虽然缘起于权利型监督,但其性质乃有别于权利型监督。因为人民监督员的监督是一种制度化的监督,同时也是一种程序中的监督,尤其是这种监督能够产生权利型监督所不具有的实体性效力和程序性效力。比如说,人民监督员所发表的监督意见,如果被采纳了,则其目的已达,其实体性效力自不待言;如果不能被采纳,则相应的检察长、检察委员会以及上级检察机关,都要在人民监督员的坚持下,程序性地回应人民监督员的监督意见,而不是简单地否决了事,这便体现了它的程序性效力。
  人民监督员的监督当然也不属于权力型的监督,因为权力型的监督是一种来自国家权力机关的监督,比如说,人民代表大会及其常委会的监督、人民检察院的监督等等,这些监督便属于权力型监督。权力型监督的根本特征有两个,一是它的监督主体比较特殊。只有国家依法设立的具有监督权能的权力机构,才有权实施这种监督,其他人或其他组织机构不能分享这种监督权。二是它的监督效力比较特殊。这种监督要么不进行,一旦进行,就要启动一种适应于它的法定程序,同时将产生相应的法定效果,这种效果是直接的,而且是比较刚性的。衡之以人民监督员的监督,它显然不具有上述两个特征。在监督主体上,人民监督员的监督是散见于社会中的某些人民,而非集中于国家特定机关的特定人员,它也无需具备某种特殊的资格和身份,换句话说,其监督主体就是一般的民众,这一点与权利型监督相同,但与权力型监督迥异。在监督的效果上,人民监督员的监督不具有权力型监督的强度,其规范性也不甚强,但相比较权利型监督而言,其监督效果要明显得多,其监督意见要受到程序内的认真对待。由此可见,人民监督员的监督乃是一种介于权利型监督和权力型监督之间的一种中间形态,具有混合属性。正是人民监督员的监督所具有的这种混合属性,使它具有了独立的存在根据,同时又使它获得了较之任何其他两种类型的监督更为特殊的制度构建意义。
  人民监督员的监督具有特殊的制度构建意义,集中表现在它在混合监督性质的基础上,起到了沟通权利型监督和权力型监督的桥梁作用。权利型监督和权力型监督是基于监督权的来源而对所存在的各种形式的监督所作的划分,然而在逻辑上,这种划分显然不够完足、自洽。因为,无论权利型监督抑或权力型监督均有其弊端,一方的优势正是另一方的弊端,反之也然。因此,在这两种监督形态中间,尚缺乏一种中间的形态;这种中间的形态能够将权利型监督和权力型监督的优势嫁接起来,从而填补监督类型化中的空白。人民监督员的监督便是用来填补这种监督形态的监督制度。如此一来,出现在理论层面和制度层面的监督就有了三种类型,也即在权利型监督和权力型监督之外,还有一种混合型监督,这就丰富了监督的形式。由此可见,人民监督员的监督不是简单地在既有的权利型监督和权力型监督的任何一大阵营,增加一种性质等同的监督形式,而是创设了一种监督类型,从而在监督类型的大家族中增加了一个崭新的成员,由此使监督类型理论及其相应的制度构建有了新的视角,开辟了新的境界;同时也对既存的权利型监督和权力型监督的制度构建及其完善产生了启发价值。
  二、人民监督员的监督与社会监督的关系
  社会监督是与法律监督相对称而言的,社会监督是法律监督以外的全部监督形式的概称。如果说法律监督属于权力型监督的话,那么,可以认为,严格意义上的社会监督属于权利型监督。所谓社会监督,顾名思义,指的就是诸社会主体所实施的监督,它具有广泛性、多样性、民意性、非规范性和非专业性等特征。社会进步以及法治国家发达程度的重要标志之一,就是社会监督的形式增多以及社会监督力量的强化。事实上,社会监督不仅对体制内的职能性活动实施监督,而且还对体制内的监督性活动本身实施监督;社会监督也要接受法律监督的监督,人民监督员的监督也需要监督,法律监督则反向地对人民监督员的监督起监督作用。同时社会监督相互之间也有监督和被监督的关系。因此,存在于社会监督与法律监督之间的关系是丰富而辩证的。在众多的社会监督中,人民监督员的监督便是其中一员。
  然而,与一般的社会监督相比,人民监督员的监督具有特殊性,主要表现在:其一,在法律性质上,人民监督员的监督带有一定程度的权力属性。人民监督员的监督是检察机关通过制度化的形式将特定的社会监督转化为内在监督的一种监督形式。根据这种监督制度,人民监督员依法行使对于个案的相应权能,这种权能能够产生程序内的较强效应,而这种效应是一般的社会监督所不具有的。从这一意义上说,人民监督员的监督处在社会监督和法律监督的交界地带。其二,人民监督员的监督在范围上是特定的和有限的。社会监督只要不触犯法律,可以说是一种无限监督,任何公权力的作为和行为过程,都被纳入社会监督的广阔视野之中,而难有遗漏。人民监督员的监督则是特定的,它仅仅适用于检察院的某些检察行为之中,也就是说,检察院的部分职能活动才构成人民监督员的监督客体。因此,从社会监督中特定化而来的人民监督员的监督,是一种有限监督。当然,这一特征不妨碍人民监督员的监督在范围上存在不断趋于扩张的诉求,但无论如何,其监督范围也要小于社会监督的范围。
  当然,人民监督员的监督毕竟缘起于社会监督,是从社会监督这个大家庭中分离出去的一支独立的监督力量,因此,相比较法律监督或权力型监督而言,人民监督员的监督与社会监督更具有亲缘关系。通过人民监督员的监督,社会监督的部分民意得以进入体制内和程序中,从而表现出通常社会监督所不具有的参与优势、知情优势和效力优势。这就构成了社会监督的转换机制和输送机制,从整体上提升了社会监督的有效性和规范性。
  三、人民监督员的监督与法律监督的关系
  法律监督可在广义和狭义两个层面理解。从广义上说,凡是受法律调整的监督,均属法律监督,包括局部的权利型监督和全部的权力型监督。因此从广义上说,人民监督员的监督也是法律监督的一种。然而就狭义而论,法律监督则专指依法享有特定权能的国家机构所实施的监督,这种意义上的法律监督并不包含人民监督员的监督在内。这里仅在狭义上讨论人民监督员的监督与法律监督的关系。
  狭义上的法律监督主要包括人大的监督与检察院的监督。无论人大的监督抑或检察院的监督,它们都属于权力型监督,因而与作为混合性监督的人民监督员的监督有着实质性的区别。法律监督是一种刚性监督,其权力的行使有着严格的规范性和程序性,同时将产生较强的监督约束力和监督效能。人民监督员的监督则属于柔性监督,尽管这种监督也有某种程序规制和规范制约,然而其所产生的监督效力并不具有刚性特征。此外,法律监督是一种专业性监督,它强调应当依照法律的明定性而行使监督权能,追求法律效果是其应有之义;而人民监督员的监督则属于社会化和民主化的监督,其目的是通过这种监督,能够将相关的社情民意顺畅地反映到司法过程和司法决策中来,从而体现出司法的社会效果。可见,二者在制度目的上是有差异的,未可混同。
  当然,人民监督员的监督与法律监督也并非不存在任何关联。它们之间的关联主要表现在:其一,人民监督员的监督为法律监督提供素材。人民监督员监督由于其自身的社会性、人民性等特征,它能够通过监督发现法律监督所不能发现的问题,这些问题的提出,有利于法律监督从更加全面的视角展开其监督的触角,从而弥补其监督中存在的固有缺陷。反过来,法律监督也有人民监督员的监督所不具备的优势,比如说它的专业性和规范性等等,这些优势也可以用来对人民监督员的监督起指导或引导作用,从而提升人民监督员的监督水准。其二,法律监督本身也是需要监督的,人民监督员的监督则属于对法律监督自身的监督。它回答了“谁来监督监督者”这一疑问。可见,人民监督员的监督与法律监督都属于一个国家监督制度体系构建中的组成部门,它们既相互区别又互相联系,同时还相互支持,相互作用,共同发挥机能,共同趋于完善。
  四、人民监督员的监督与人大监督的关系
  人大监督是一种权力型监督,而人民监督员的监督则是一种带有权力因素的权利型监督,或者说是一种混合性监督,因而两种监督在法律属性上是不同的。这是其一。其二,二者监督的范围是不同的。人大监督是以立法者的身份出现的,它监督的范围非常宽泛,包括对法院的监督、对检察院的监督、对行政的监督等等诸多方面,而人民监督员的监督则仅仅表现为对检察院的监督,而不涉及对其他方面的监督。因此,人民监督员的监督在范围上要比人大监督狭窄。其三,二者的监督层面不同。人大监督是宏观监督,包括对制度实施情况的|ԌE|Ԍ的监督、对权力行使者的行为监督和职业伦理监督等等;通过人大监督,人大及其常委会将根据监督情况,提出监督意见,从而改观被监督者的权力行使状态,优化权力运作环境,由此强化其合法性、客观性和公正性。人大的监督仅仅是宏观的、制度层面和工作层面的,而不能实施个案监督;一度热议的人大个案监督权最终并未得到立法的认可。相反,人民监督员的监督则属于典型的个案监督,其只能通过法定程序参与到检察院个案处理过程之中,通过对个案的实际处理,发表对于个案处理的意见。因此,如果说人大的监督是外在的监督的话,人民监督员的监督则是内在的监督。其四,监督效力有别。人大的监督是一种权力监督,其有确保这种监督产生应有效力的保障手段;而人民监督员的监督虽然也有程序上和实体上的一定效力,但这种效力不具有强制性;其监督的意见能否被检察院采用以及在多大程度上获得采用,完全取决于检察院的审查判断,人民监督员对这种判断结果不具有推翻或者改变的权力。从这个意义上说,人民监督员的监督所提供的监督意见,在性质上属于建议性意见,这和人大的监督是有区别的。其五,监督的方式有别。人大的监督有多种监督方式,比如说听取专项汇报、提出质询意见等等,而人民监督员的监督则主要有一种监督方式,这就是参与案件讨论和评议,提出问题,最终提出一个结论性的监督意见。当然,除此之外,人民监督员通过对个案的监督,如果发现检察院在案件处理机制、管理体制等方面存在问题,也可以向检察院发表监督意见。但无论如何,就监督形式而论,人民监督员的监督较之人大的监督要单一得多,这是与它们所肩负的制度性功能相联系的。
  当然,人民监督员的监督与人大的监督还是存在联系的,主要表现在:其一,人民监督员通过监督,如果发现检察院在依法行使职权以及公正廉洁等方面存在缺陷或问题,而且这个问题具有一般意义,则可以向人民代表大会及其常务委员会反映。人大根据这种反映意见,通过调查研究,可以向检察院提出监督意见。这样就将人民监督员的监督意见,通过程序转化为人大的监督意见,由此强化了人民监督员监督的效力。尤其是,如果人民监督员本身就是同级人大代表,则实现这种监督意见的转换更具有条件、更为可能。其二,人大对检察院的监督,本身也包含了检察院在实施人民监督员制度方面的监督。换而言之,人民监督员制度是否真正落实到位,人民监督员是否能够切实发挥参与诉讼程序、从而提出监督意见的作用,这本身也构成人大监督的对象和内容。在此意义上说,人大的监督是人民监督员的监督的保障。
  有一种观点认为,人民监督员应当由人大产生、对人大负责、接受人大管理,从而强化人民监督员监督的有效性。这种观点不无道理,但深刻分析则未必恰当。因为如果这样的话,实际上是将人民监督员的监督附属于人大的监督了,人大监督收编了人民监督员的监督,其结果会产生两个副作用:其一,人民监督员的监督失去了独立性。人大监督含摄了人民监督员的监督,人民监督员的监督成为人大监督的一种方式,这便否定了人民监督员监督制度存在的必要性和极其独特的价值,无视了它的混合性质。其二,使人大监督获得了其不具备的个案监督的权力。因为人民监督员的监督首先是个案监督,附带的才有一般监督的功能,而人大监督只能进行一般监督,不得进行个案监督。如果人民监督员的监督归属于人大监督的范畴,则不可避免地会使人大监督带上个案监督的色彩,而这样的一种结局乃是与目前实施《人民代表大会常务委员会监督法》相背离的。因此,这种观点实际上是混淆人大监督和人民监督员监督的特点,是不可取的。
  五、人民监督员的监督与检察监督的关系
  人民监督员的监督与检察院的监督具有天然的联系,集中表现在:人民监督员的监督是为了对检察院的监督而产生的,因为检察院作为监督者,自身也需要监督。这种自身的监督,不仅仅需要来自检察院自己的内部监督,同时更需要来自检察院外部的监督,人民监督员的监督则属于对检察院监督的监督,属于外部监督的范畴。目前,人民监督员的监督仅仅存在于检察院系统,在其他的监督领域,尚无人民监督员的监督。由此可见,人民监督员的监督是一种复合式的监督,它本身是一种监督,它监督的对象也是一种监督,因此,人民监督员的监督乃是对监督的监督。这是人民监督员的监督与其他监督形式或者说单一性的监督形式所不同的地方。这一点也决定了在其制度设计上具有特殊性。
  然而,人民监督员的监督与检察监督之间存在着重要的区别:其一,二者的性质不同。检察监督是作为宪法所规定的国家法律专门监督机关所实施的法律监督,具有职能的专门性和严格的法律性。人民监督员的监督则是一种带有权力因素的权利型监督,其本质上还属于民意监督的范围,只不过其表现形式及其运作机理有一定的特殊性而已。其二,检察监督的专业性很强,人民监督员的监督则属于一般性的社情民意监督。因此,两种监督所体现和所追求的法律效果和社会效果的关系是不同的:虽然对于二者来说,这两个方面都是要兼顾的,但二者的侧重点显然有异。其三,二者的效力强弱不同。毫无疑问,检察监督是强势监督,其目标在于约束和规范公权力在法制化轨道里运行,主要来说,检察监督乃是一种公权力对公权力的监督。人民监督员的监督则是社会化监督的一种表现形式,是凭借私权利对公权力所实施的一种监督,因而在效力上属于建议性监督的范畴,其监督的结果以及相应的监督意见,虽然能够启动法定化的程序使之获得应有重视,但毕竟其效力要弱于检察监督的效力。
  综上所述,人民监督员的监督是一种崭新的监督制度,该一制度具有创造性和独立性,其目的在于对检察院的监督实施监督,确保检察院的监督权正确地行使。然而,与同时存在的对检察院的其他监督形式和制度不同的是,人民监督员的监督来源于社会监督而非法律监督,它是权利型监督而非权力型监督,因此应当与一般的社会监督、专门的检察监督、人大监督等监督形式区别开来。人民监督员制度的改革和完善也应在此种认识上进行。
  (作者为中国人民大学法学院教授、博士生导师、全国政协委员)
来源:检察日报 作者:汤维建



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